蔡绍刚 张 健 （作者单位：江苏省高级人民法院）
一、《意见》制定的背景
针对当前非法集资犯罪多发的严峻形势，江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省公安厅在深入调研和全面征求意见的基础上，于2013年10月21日联合下发《关于办理非法集资刑事案件的意见》（下文简称《意见》）。《意见》制定的背景和目的有三个方面：
一是加大对非法集资犯罪打击力度，遏制非法集资犯罪高发态势。近年来，随着国家宏观调控政策的变化，资金供需呈紧张趋势，高利借贷行为大量存在，催生了各种新型非法集资犯罪活动，并且持续高发，形势严峻。201 1年和2012年，江苏法院受理非法集资犯罪一审案件分别为147件228人和305件457人．2012年比2011年同比分别上升107.5%和100.4%。2013年1到7月已经受理了288件578人。这反映出在全省各级法院、公安、检察机关和行政执法机关的共同努力、协同配合下，对非法集资犯罪的打击力度明显加大：同时也客观反映了当前保障金融安全、维护社会稳定面临的任务依然比较繁重，需要司法机关加强协调配合，形成打击合力，
二是准确打击非法集资犯罪，提升办案效果。2010年1 1月《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（下文简称《解释》）明确了非法集资的概念和特征要件、非法吸收公众存款等非法集资犯罪的定罪量刑标准以及集资诈骗罪非法占有目的的认定，对有效打击危害严重的非法集资犯罪活动发挥了重要作用。但在《解释》具体适用过程中，有些办案机关对此类案件管辖、证据收集、非法集资犯罪数额的认定及涉案财物的处置等存在不同认识，一定程度上削弱了办案机关之间的工作力度，影响了非法集资犯罪的有效打击。
三是妥善处置非法集资刑事案件，维护社会稳定。非法集资犯罪与一般的刑事犯罪不同，属于典型的涉众型犯罪，既危害市场经济秩序，又严重损害群众利益，后续处置不好极易激化社会矛盾，引发群体事件，影响社会稳定。《意见》从妥善处置涉案财物、保障被害人权益、加强矛盾化解等多方面作出规定，确保非法集资犯罪案件办理的社会效果。
二、《意见》的主要内容
（一）办理非法集资刑事案件的总体要求
《意见》确立了办理非法集资刑事案件的三项总体要求：一是严格依法定罪。《解释》对非法集资刑事案件的具体法律适用已羟作了比较详细的规定，办案中应严格按照法律和相关司法解释定罪。二是注重保障被害人权益。在非法集资犯罪案件办理中贯彻打击犯罪与保障被害人权益相结合的原则，积极配合政府相关部门做好善后处置工作，最大范围挽同和补偿群众损失。三是着力化解涉案矛盾。《意见》要求办案机关在办理非法集资刑事案件时不仅应当注重保证办案质量，同时应当注重化解涉案矛盾，争取将矛盾化解或钝化在案件办理初期，避免转交矛盾。
（二）非法集资刑事案件的管辖
非法集资刑事案件涉及范围广、人员众多，对案件审理过程的把握，对案件所涉证据的审查判断都有更高要求，因此，《意见》规定对重大、复杂的非法集资刑事案件，原则上由中级人民法院审理。这里的重大、复杂一般是指犯罪数额巨大、被害人人数众多、社会影响较大，等等。同时，考虑到非法集资犯罪的复杂性，为最大限度落实处置非法集资部际联席会议办公室《处置非法集资工作操作流程（试行）》（下文简称《处非操作流程》）中关于非法集资行为的属地维稳责任，提高诉讼效率，《意见》第4条规定，对涉及多个行政区域需要并案审理的非法集资案件由主要犯罪地的人民法院审理。同时规定，涉及多个行政区域需要指定管辖的，应当严格依照刑辜诉讼法及相关规定有关指定管辖的规定办理。
（三）非法集资刑事案件的证据收集和认定 非法集资类刑事案件一般被告人特别是被害人人数众多、涉案言词及书证真假难辨、财务账册繁杂，如取证不到位，将给案件最终处理带来困难和障碍。为此，《意见》第5、6条专门规定了非法集资刑事案件的证据要求，
强调应当重视对各类证据的全面收集。对影响犯罪嫌疑人、被告人定罪量刑的主要证据均应依法调取。
一是要重视言词证据的收集。非法集资刑事案件中，言词证据非常重要，对于财务账目不齐全的非法集资刑事案件，犯罪嫌疑人、被告人供述及被害人的陈述等言词证据尤为重要，主要应当围绕《解释》规定的非法集资的“四性”即非法性、公开性、利诱性、社会性四个特征进行提取，非法集资获取资金的管理、使用和用途影响犯罪嫌疑人、被告人非法集资行为的定性，因此应当作为重点讯问。为最大限度挽回经济损失，对于被害人人数众多的案件，应当尽可能全面查明被害人的实际损失，《意见》按照《处非操作流程》第40、45条规定的精神，要求对债权债务限期申报登记予以公告，在被害人申报债权后应对被害人的债权人身份、集资数额等进行甄别确认，同时为了案件处理的最终效果，在对被害人进行确认的时候应当及时告知相关的权利义务。
二是要重视客观性证据的收集。由于涉及人员众多，取证难度极大，且言同证据易受主观因素影响，存在不稳定性。因此，在重视提取言词证据的同时，还要加强对书证和电子数据等稳定性、客观性更强的证据的收集，特别是影响到非法集资行为定性方面的书证。对于账目齐全的，应当以财务账目等书证为核心进行取证。《意见》规定了应当调取的书证包括但不限于非法集资方案、宣传手段、资金来源、资金管理、使用、流向等方面，应重点调取影响非法集资行为定性的书证。
三是要重视司法审计报告。在办理非法集资刑事案件中，司法审计报告是认定犯罪嫌疑人、被告人的犯罪数额的关键证据。《意见》起草过程中，有观点认为非法集资刑事案件审计丁作繁琐、耗费时间过长，且审计报告的证据效力也有待商榷，不宜作出统一规定。我们认为，司法审计报告是认定犯罪嫌疑人、被告人非法集资金额、损失数额、犯罪金额的主要证据，是重要的定罪量刑依据。在非法集资刑事案件办理中，对具有完整财务资料的，公安机关在立案侦查后一般应及时委托相关单位进行审计，对财务资料不完整的，公安机关在立案侦查后一般应及时委托相关单位出具司法会计意见。
为了准确定性犯罪行为，《意见》同时强调要按照犯罪性质，紧扣非法集资类犯罪的构成要仵收集和审查证据。实践中，在认定行为人全部犯罪事实的过程中，集资参与人不愿、不必、不敢报案的情形复杂多样，其陈述不可能全部取证到位，要求侦查机关提取所有集资参与人的言词证据显然不符合客观实际。因此，《意见》从客观实际出发，规定对涉嫌非法吸收公众存款犯罪的案件，应从证据充分的角度收集具有代表性、相当数量被害人的陈述。同属非法集资类犯罪的集资诈骗罪和非法吸收公众存款罪，其区分的关键在于是否具有非法占有的目的。因此侦查机关在提取证据时，应根据犯罪嫌疑人、被告人是否具有非法占有目的来收集和审查证据。《意见》第6条在强调按集资诈骗罪和非法吸收公众存款罪的不同构成要件收集证据时，侦查机关确实因为客观条件的限制无法全面收集言同证据的，可以结合侦查过程中依法获取并查证属实的其他证据综合认定涉案金额等犯罪事实。
此外，非法集资案件往往涉及多个行政区域，《处非操作流程》第3条第5项规定，省级人民政府及各行业主（监）管部门在处置非法集资T作中，要加强沟通、密切配合、互通信息、资源共享，形成处置合力。因此，为了避免司法资源的浪费和建立司法协作机制，对于各涉案地分别立案处理的，《意见》规定各地司法机关取得的相关证掘材料应当共享，交换使用。
（四）非法集资刑事案件定罪量刑的把握
一是正确把握非法集资行为罪与非罪、此罪与彼罪的界限。《解释》明确，非法集资是违反国家金融管理法律规定，向社会公众（包括单位和个人）吸收资金的行为。但是，并非所有的融资行为均受金融管理法律规定调控，只有法律规定明确禁止的吸收资金行为才是非法集资行为，比如民间借贷、私募基金等虽然也体现为吸收资金，并且也往往约定同报，但不属于公开地向社会公众吸收资金，不属于非法集资。因此要严格区分非法集资行为罪与非罪的界限，做到既要依法惩处非法集资活动，又要防止把经济、金融纠纷当做犯罪处理，影响正常的生产经营活动。打击非法集资犯罪的重点应当是：以非法吸收公众存款为手段，白始没有生产经营目的：将吸收的财产浪费、挥霍或从事非法活动造成重大损失：参与非法集资人员众多，涉案金额巨大，造成损失严重，影响较大的案件。对于参与人员不多、数额不大，资金主要用于生产经营及相关活动，因经济形势发生变化等客观原因一时无法还款，情节轻微、社会危害不大的，应当慎重把握，以免处理不当造成集资人财产损失。因此，《意见》第7条根据《解释》第3条第4款的规定，强调对于罪与非罪界限难以区分的案件，应当坚持的总的原则是从有利于促进企业生存发展、有利于保障员丁生计、有利于维护社会和谐稳定出发，依法妥善处理。对于所吸收资金主要用于生产经营及相关活动、行为人有还款意愿，能够及时清退集资款项，情节轻微、社会危害不大的，可不作为犯罪处理或者免予刑事处罚。对行为人因资金周转一时陷入困境仅为躲债、回避矛盾等暂时躲避的，不能一概认定为具有非法占有目的。
是否具有非法占有目的是区分非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪的关键。《意见》要求，对非法占有目的的认定应当坚持主客观相一致原则，通过客观行为分析主观故意，根据案件具体情况区别处理，既要避免单纯以集资方法或损失结果客观归罪，同时也不能仅凭行为人供述，将集资诈骗行为认定为非法吸收公众存款行为。
二是准确认定非法集资犯罪数额。犯罪数额牵涉到对犯罪嫌疑人、被告人的立案和定罪量刑。在非法集资刑事案件中，主要包括非法集资数额、犯罪数额和损失数额。虽然《解释》第三条第三款、第五条第三款分别对非法吸收公众存款数额和集资诈骗数额的计算作了具体规定，但是基于实践中对非法集资刑事案件中涉及的数额所用名称井不统一，因此，《意见》对此予以了统一规范，并且根据《解释》规定分别对非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪的损失数额作出了界定，以利于对犯罪嫌疑人、被告人的立案查处、定罪和量刑。
三是贯彻宽严相济刑事政策。《意见》第9条从三个方面明确了在非法集资刑事案件中贯彻宽严相济刑事政策的具体标准，区分同案被告人之间不同地位、作用、情节和造成的后果，确保罚当其罪。(1)应当从重处罚的情形，即对在非法集资共同犯罪中起组织、策划作用的或者严重破坏经济秩序、影响生产经营的或者给被害人造成巨大经济损失或导致被害人死亡、精神失常或其他严重后果的，依法应当从重处罚；(2)可予从宽处理的情形，即对犯罪后有白首、立功和认罪悔罪表现的，或者在犯罪中处于受支配或从属地位的，以及案发后积极退赃、协助司法机关挽同损失的等具有法定和酌定从轻、减轻处罚情节的，依法可予以从宽处理；(3)明确对非法集资刑事案件被告人适用死刑应当慎重，即应当结合考虑犯罪数额、造成损失大小、对经济秩序、社会造成的影响范围、程度、被告人的认罪态度及悔罪表现等，综合判断被告人的行为是否达到罪行极其严重的程度。《意见》同时明确，全省各地在办理非法集资刑事案件过程中，应当注意本地区量刑均衡。
（五）关于加强非法集资刑事案件涉案财物的处置
非法集资刑事案件涉及被害人众多，一旦涉案财物处置不好将会形成更大的维稳隐患或引发群体性事件。《意见》在要求各办案机关应当积极配合地方党委和政府做好善后丁作的基础上，对于社会影响大的非法集资刑事案件，明确应由当地政府牵头，成立由财政、审计、国土、公安、检察、法院等部门人员参加的工作小组，负责对被告人的财产、债权、债务进行接管、处理、清算和分配，及时向社会发布公告要求申报债权，扣押、冻结追缴赃款赃物和违法所得。其中值得注意的是，非法集资刑事案件查封、扣押的财物种类较多，对于能保存的应尽量保存，对于易腐烂变质及不易保存的应当及时变现，变现过程中应当遵循效益最大化的原则，防止扩大损失；赃款赃款涉及外地的，应积极协调外地机关，及时进行追缴，尽量减少被害人损失。为保证被害人在同一案件中享有平等获得集资款返还的权利，防止部分地方出于本地利益考虑，争抢涉案资产或将追缴的资产先行返还本地参与集资人员造成返还不均，《意见》重申了非法集资刑事案件涉案资产统一处置按比例发还的原则。
（六）关于加强非法集资刊事案件办理中的协调配合
非法集资案件的复杂性和打击处置非法集资案件的重要性决定了对非法集资刑事案件的处理，司法机关不能就案办案、孤立办案。《处非操作流程》第三条规定，省（白治区、直辖市）人民政府对辖区内处置非法集资工作负总责，指导、组织、协调有关部门做好处置非法集资工作；非法集资案件查处实行属地管理，涉案地省级人民政府组织有关部门做好案件的受理、调查、立案、认定和处置善后等工作。《意见》第10条吸收了《处非操作流程》的精神，提出办理非法集资刑事案件应当紧紧依靠当地党委的领导，充分依靠党委“总揽全局、协调各方”的优势，在办理案件的各个环节都应当将重大、敏感问题及时报告，同时主动接受各级政府下设的处置非法集资工作办公室的统一指导和协调，做好矛盾化解和维稳工作，服从和服务于当地社会发展、稳定的大局，确保非法集资刑事案件得到稳妥处理。坚持在办理非法集资刑事案件中依靠党委、政府统筹协调，有以下三个方面的作用：一是可以统一解决办案中存在的信息收集、案件处置、风险研判、矛盾化解等问题；二是可以统一解决涉案资金处置问题：三是可以统一开展维稳丁作，形成各部门处置群体性丁作合力。
除了应当配合各地处非办做好处置丁作外，公安、检察机关与人民法院之间也应当加强相互配合，分工协作，以利于对非法集资刑事案件的防范和打击。《意见》第12条作了三个方面的具体规定：一是公安机关在对涉嫌非法集资的案件立案侦查时，对非法集资单位或个人应依法采取强制措施和查询、冻结、扣押涉案资产。非法集资类犯罪案件取证工作量大，针对实践中经常出现对该类案件侦查取证不到位，影响后期起诉、审判丁作顺利进行的情况，《意见》明确规定不能将事实不清、证据不足、资产不明的案件移交下一诉讼环节。为依法打击相关职务犯罪分子，《意见》还规定，公安机关在对涉嫌非法集资的案件侦查过程中，发现有职务犯罪嫌疑的，应当及时将有关材料移送检察机关。二是检察机关对于非法集资重大案件，应当完善提前介入机制，帮助侦查机关明确侦查方向、把握证据标准，提高取证工作的有效性。因此，《意见》规定检察机关对于侦查机关正在侦查的重大、疑难、复杂和有较大社会影响的非法集资案件，可以提前介入，引导侦查取证工作。三是人民法院在审理民事案件或执行过程中，发现有非法集资犯罪嫌疑的，应当及时将有关材料移送侦查机关，侦查机关立案侦查的，人民法院应当裁定中止审理或者中止执行。